IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella camera di consiglio del
20 marzo 1998 sul ricorso proposto dalla Gesteco S.p.a. e dalla
Prefir S.p.a., in persona dei rispettivi legali rappresentanti
pro-tempore rappresentate e difese dagli avv.ti Bruno Barel e
Giuseppe Sbisa', con domicilio eletto nello studio del secondo in
Trieste, via S. Francesco, 11, come da mandato a margine del
ricorso;
Contro la provincia di Udine, in persona del presidente in carica,
rappresentata e difesa dall'avv. Francesco Pecile, con domicilio
eletto presso la segreteria del t.a.r., come da mandato a margine
dell'atto di costituzione; la regione Friuli-Venezia Giulia, in
persona del presidente in carica della Giunta regionale,
rappresentata e difesa dall'avv. Renato Fusco, con domicilio eletto
presso l'ufficio legislativo e legale regionale in Trieste, via
Milano, 1, come da mandato a margine dell'atto di costituzione;
Per l'annullamento - previa sospensione dell'esecuzione - del
decreto dell'assessore delegato all'ambiente e al territorio della
provincia di Udine prot. n. 28429/1996 del 15 novembre 1996, nella
parte in cui ha vietato alle ricorrenti di smaltire nelle discariche
da esse gestite rifiuti prodotti al di fuori dell'ambito territoriale
della regione Friuli-Venezia Giulia e della presupposta circolare n.
7 dell'8 luglio 1996 della presidenza della Giunta regionale;
Visti gli atti e documenti depositati col ricorso;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti intimate;
Vista l'ordinanza della Corte costituzionale n. 22 del 18 febbraio
1998;
Udito il relatore, consigliere Enzo Di Sciascio ed uditi, altresi',
i procuratori delle parti costituite;
Ritenuto e considerato, in fatto e in diritto, quanto segue:
F a t t o
Dev'essere premesso che, in ordine alla domanda di sospensione
dell'esecuzione del provvedimento impugnato, questo tribunale
amministrativo, ritenutane la riIevanza, in quanto si verte su
disposizioni che indubbiamente incidono sulla legittimita' degli
atti, oggetto di gravame, e la non manifesta infondatezza, ha
ritenuto, con ordinanza n. 44 dell'8 febbraio 1997, resa nella camera
di consiglio del 13 dicembre 1996, di sollevare questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 16, comma 4, della l.r. 28
novembre 1988, n. 65, sostitutivo del testo dell'art. 15, comma 6,
della l.r. 7 settembre 1987, n. 30, cosi' come autenticamente
interpretato dall'art. 29, della l.r. 14 giugno 1996, n. 22, che nel
loro combinato disposto vietano, nella sostanza, di stoccare e
trattare nelle discariche site nel territorio regionale, rifiuti
provenienti da altre regioni, con la conseguenza che ne sono state in
tal senso modificate, con il decreto oggetto di gravame, anche le
autorizzazioni, rilasciate alle ricorrenti dalla provincia di Udine,
con l'introduzione del predetto divieto.
Di conseguenza il giudizio cautelare e' stato sospeso e gli atti
relativi sono stati rimessi alla Corte costituzionale.
Con ordinanza n. 432, resa nella stessa camera di consiglio, il
decreto assessorile in questione, ritenuto produttivo di danno grave
ed irreparabile per la sua incidenza e' stato provvisoriamente
sospeso, fino alla restituzione degli atti da parte del giudice delle
leggi, restando impregiudicata la definizione del giudizio cautelare,
che verra' risolto dopo che, a sua volta, sara' definito l'incidente
di costituzionalita'.
La questione e' stata ritenuta non manifestamente infondata sotto i
seguenti profili:
1) la regione Friuli-Venezia Giulia, stabilendo, con le citate
disposizioni normative, che lo spazio disponibile nelle discariche,
situate nel suo territorio, deve essere commisurato alle necessita'
del solo ambito regionale e che non puo' venir autorizzata
l'attivita' di smaltimento dei rifiuti di provenienza non regionale
nelle discariche predette, viola l'art. 1 del d.P.R. 10 settembre
1982, n. 915, rendendo impossibile il perseguimento delle finalita',
da detta norma previste, di evitare danni e pericoli per la salute
nonche' inquinamenti di ogni tipo e di salvaguardare l'ambiente e il
paesaggio che costituiscono, in base alla disposizione predetta,
principi generali della materia. Le norme sospettate di
incostituzionalita' infatti rendono indisponibile il territorio della
regione alle iniziative (catasto nazionale dei rifiuti e
individuazione del fabbisogno di nuovi impianti, programma nazionale
che individui un sistema integrato di aree di stoccaggio e
pretrattamento, di impianti di smaltimento e di discariche sul
territorio nazionale, in modo da garantire la copertura delle
esigenze programmate e fronteggiare le emergenze) che lo Stato, a
mezzo del Ministero dell'ambiente, a norma degli artt. 3 e 5 del
d.-l. 9 settembre 1988, n. 397, convertito nella legge 9 novembre
1988, n. 475, deve apprestare, per garantire anche a livello
nazionale il conseguimento delle finalita' predette.
Infatti viene ostacolato il funzionamento di una organizzazione a
livello nazionale dello smaltimento che permetta anche alle regioni
la cui produzione di rifiuti ecceda le capacita' di smaltimento di
collocarli in discariche controllate e non abusive in altra regione,
senza pericoli per la salute pubblica, che si esprime attraverso i
poteri statali di coordinamento interregionale, di cui agli artt. 4,
lett. h) e 6, lett. b) del d.P.R. n. 915/1982, non condizionati dai
meccanismi consensuali in dette norme previsti nel caso d'urgenza (v.
art. 12, secondo comma del d.P.R. n. 915/1982). Le controverse
disposizioni di legge regionale violerebbero pertanto, nella materia
dell'igiene e della sanita', i limiti del rispetto dei principi della
materia, stabiliti dalle leggi dello Stato e, in particolare,
dall'art. 1 del d.P.R. n. 915/1982, il raggiungimento dei cui
obbiettivi e' garantito, a livello ultraregionale, dalla normativa
statale sopra indicata, violando l'art. 5 dello statuto e, di
conseguenza, per quanto qui rileva, anche l'art. 6;
2) Per le stesse ragioni appena indicate le disposizioni
regionali de quibus violano l'ulteriore limite, posto in ogni caso
alla legislazione regionale, del rispetto di interessi nazionali, che
debbono essere perseguiti unitariamente, dovendosi avvalere
l'attivita' di smaltimento dei rifiuti, per raggiungere le sue
finalita', non solo di un servizio, organizzato su base regionale, ma
anche di poteri e strutture, dirette da organi statali. Dato che non
corrispondono fra loro l'ampiezza del territorio di ogni regione, il
numero dei siti in esso identificabili come idonei al trattamento dei
rifiuti e la produzione degli stessi, che dipendono da
caratteristiche rispettivamente fisiche e socio-economiche, ne deriva
il recapito di rifiuti in discariche, situate in ambito regionale
diverso da quello, in cui sono stati prodotti, che costituisce in
determinati casi una ineludibile necessita', la quale va essere
soddisfatta in via d'emergenza, almeno quando siano in pericolo
interessi pubblici irrinunciabili e tale fenomeno, interessando piu'
ambiti regionali, non e' governabile da nessuna regione da sola, ma
unicamente dallo Stato, in base ai poteri di indirizzo e
coordinamento di cui all'art. 4, lett. a) del d.P.R. n. 915/1982, e
alle disposizioni legislative indicate al precedente punto 1), volte
a garantire una organizzazione in grado di affrontare anche problemi
di carattere sovraregionale, che in particolare derivano dalla non
coincidenza tra capacita' di produzione e smaltimento dei rifiuti.
Non possono percio' ritenersi costituzionalmente legittime le norme
regionali, quali quelle in discussione, che tendono a far coincidere
l'ambito territoriale, in cui i rifiuti sono prodotti, con quello, in
cui sono smaltiti, in quanto si pongono in contrasto con il
complessivo funzionamento del sistema di smaltimento su tutto il
territorio nazionale, che e' interesse nazionale, espresso attraverso
le norme statali sopra menzionate, da perseguirsi unitariamente a
mezzo dei summenzionati poteri statali di indirizzo e coordinamento,
volto a fronteggiare esigenze di smaltimento verificatesi in una
regione, che non possono essere soddisfatte nel suo territorio,
violando cosi' i limiti della potesta' legislativa regionale, posti
dall'art. 4 dello statuto alla potesta' primaria e necessariamente
estesi alle potesta' concorrente e integrativa, di cui agli artt. 5 e
6;
3) Le norme regionali in questione violano i limiti della
potesta' regionale, esplicitamente previsti dall'art. 4 dello
Statuto, ma che di necessita' si estendono agli artt. 5 e 6, del
rispetto della Costituzione, in quanto discriminano, in contrasto con
l'art. 3 della Costituzione, gli imprenditori che esercitano
l'attivita' di trattamento nell'ambito regionale, vietando a loro il
conferimento nelle discariche dei rifiuti provenienti da fuori
regione, divieto che non trova riscontro per gli altri produttori
nazionali, a cui e' anzi consentito trattare anche rifiuti del
Friuli-Venezia Giulia, loro conferiti dai produttori, in modo che i
primi sono posti in condizione di evidente infe-riorita' nel mercato
della raccolta dei rifiuti, imponendo una ridotta utilizzazione degli
impianti e una conseguente maggior incidenza dei costi fissi, con
minore capacita' concorrenziale e perdita di quote di mercato. Tale
condizione di inferiorita', incidendo sulla stessa sopravvivenza
delle aziende, condannate presto o tardi alla chiusura, comporterebbe
la violazione altresi' dell'art. 41 della Costituzione, che, anche
quando sia presente una legittima causa di utilita' sociale, potrebbe
comprimere ma non estinguere del tutto le capacita' economiche di
un'azienda. Sarebbe altresi' violato l'art. 120 della Costituzione,
per l'illegittima imposizione di ostacoli e limitazioni, da parte di
una regione, alla libera circolazione di cose e all'esercizio della
professione.
Con ordinanza n. 22 del 18 dicembre 1998 la Corte costituzionale
adita ha disposto la restituzione degli atti a questo t.a.r. per una
nuova delibazione della rilevanza della proposta questione di
costituzionalita', alla luce della sopravvenienza, nelle more del
giudizio incidentale, del d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, cosi' come
modificato ed integrato dal d.lgs. 8 novembre 1997, n. 389, che hanno
ridefinito la disciplina della materia dello smaltimento dei rifiuti
ed innovato il quadro normativo, su cui si fonda l'ordinanza di
rimessione "anche in riferimento all'individuazione dei principi
della legislazione statale in materia".
Con ordinanza resa nella camera di consiglio del 20 marzo 1998
questo tribunale, constatata l'avvenuta restituzione degli atti e il
conseguente venir meno della sospensione provvisoria del
provvedimento impugnato gia' a suo tempo disposta, riconosciuta la
permanenza del danno grave ed irreparabile, ha ritenuto che sussista
tuttora la rilevanza, per i motivi che verranno esposti con
successiva ordinanza, della questione di legittimita' costituzionale
proposta con la precedente ordinanza n. 44, dell'8 febbraio 1997, ed
ha stabilito, rimanendo sospeso il giudizio cautelare, di rimettere
nuovamente gli atti alla Corte costituzionale e di sospendere
ulteriormente, l'impugnato decreto assessorile nelle more della
decisione definitiva e della successiva restituzione degli stessi da
parte del giudice delle leggi, cui seguira' la decisione sull'istanza
cautelare.
D i r i t t o
Ogni valutazione in ordine al permanere o meno della rilevanza
della proposta questione di costituzionalita' va condotta con
riferimento al provvedimento, di cui si chiede l'annullamento e, in
via incidentale, la sospensione interinale, con l'istanza, in ordine
alla decisione della quale detta questione e' stata sollevata.
Deve essere, in altri termini, verificato se la mutazione del
quadro normativo, intervenuta nelle more e citata nelle premesse, si
rifletta o meno sulla sussistenza del fumus boni juris in ordine alle
censure, mosse nel giudizio a quo nei confronti dell'atto impugnato,
per ottenere che ne siano sospesi gli effetti fino alla decisione di
merito.
A tale proposito il collegio ritiene che la modifica normativa di
cui si e' fatto cenno non si rifletta nella rilevanza costituzionale
in argomento.
Con il decreto assessorile prot. n. 28429/1996 del 15 novembre 1996
la provincia di Udine ha provveduto a integrare il contenuto delle
autorizzazioni delle ricorrenti, come di altre imprese,
introducendovi la limitazione allo smaltimento di rifiuti prodotti
nell'ambito territoriale della regione Friuli-Venezia Giulia, per
effetto della sopravvenienza dell'art. 29 della l.r. 14 giugno 1996,
n. 22, che interpreta autenticamente l'art. 15, comma 6, della l.r. 7
settembre 1987, n. 30, nel testo introdotto con l'art. 16 della l.r.
28 novembre 1988, n. 65, nel senso che gli spazi di deposito, oggetto
di autorizzazione, vanno rapportati alla quantita' di rifiuti da
smaltire, di provenienza esclusivamente regionale.
Questa legislazione e' ora, a partire dall'entrata in vigore dei
decreti legislativi, di cui alla citata ordinanza della Corte, cui
non e' seguita alcuna norma regionale di adeguamento, del tutto
abrogata, dimodoche' le future autorizzazioni, fin quando non
intervenga la nuova legislazione regionale attuativa, possono essere
assentite solo in base alla menzionata sopravvenuta normativa
statale.
Cosi' non e', invece, per le autorizzazioni rilasciate alle
ricorrenti, dove la limitazione introdotta in base alla norma
regionale, ora abrogata, di interpretazione autentica e a quella
interpretata, che piu' sopra si sono illustrate, continua a rimanere
in vigore in virtu' dell'atto provinciale impugnato, emanato in base
alla normativa previgente, la cui sospensione o annullamento e'
possibile soltanto in esito all'eventuale accoglimento della
questione di costituzionalita', non incidendo sulla fattispecie il
d.lgs. n. 22/1997 e successive modificazioni, che non ha efficacia
retroattiva.
Di detta normativa bisognera' pertanto fare applicazione per la
decisione della proposta istanza cautelare, per cui la questione di
costituzionalita' proposta continua ad essere rilevante.
La rilevanza permane, ad avviso del collegio, non soltanto per le
citate ragioni di carattere formale, di per se' esaustive, ma anche
perche' la legge delegata sopravvenuta non ha inciso sui termini
fondamentali della questione, sottoposta al giudice delle leggi.
In particolare l'art. 5, comma 5, d.lgs. n. 22/1997, che secondo la
difesa dell'intervenuta regione avrebbe stabilito un divieto a
smaltire rifiuti in regioni diverse da quelle, in cui sono stati
prodotti, analogo a quello stabilito dalle leggi regionali
contestate, concerne i soli rifiuti urbani, oggetto di privativa
comunale (art. 21), mentre nel giudizio a quo si controverte, come
risulta dalle premesse in fatto dell'ordinanza n. 44/1997 di questo
t.a.r., dello smaltimento di rifiuti speciali, affidato ad
imprenditori privati.
Del resto il terzo comma del citato art. 5 riconferma la necessita'
del ricorso ad una "rete integrata" di smaltimento dei rifiuti, onde
realizzare fra l'altro la possibilita' di smaltirli "in uno degli
impianti appropriati piu' vicini", obbiettivi che non sembrano
diversi da quelli previsti dagli artt. 3 e 5 del d.-l. 9 settembre
1988, e ricordati nella citata ordinanza (individuare un sistema
integrato di aree di stoccaggio e pretrattamento) da raggiungersi
attraverso il catasto nazionale dei rifiuti, che anche i decreti
legislativi n. 22/1997 e n. 389/1997 prevedono e di cui dispongono la
riorganizzazione (art. 11) e la tenuta ad opera dello Stato (art. 18,
secondo comma, lett. h)).
Del pari vengono confermate le funzioni statali di indirizzo e
coordinamento nella materia (art. 18, primo comma, lett. a)) e quelle
di intervento in via d'urgenza, sia pure limitate al caso di inerzia
della regione (art. 13, comma 2).
Non pare pertanto al collegio che vi siano, in ordine alle
questioni sottoposte, significative modificazioni dei principi
fondamentali della legislazione statale nella materia per effetto
delle indicate norme sopravvenute.
Deve pertanto confermarsi la permanente rilevanza della questione
di costituzionalita', proposta con ordinanza n. 44, dell'8 febbraio
1997, da questo t.a.r. e, non essendovi materia per rimettere in
discussione la riscontrata non manifesta infondatezza, la questione
stessa va nuovamente rimessa alla Corte costituzionale negli stessi
termini, di cui alla citata ordinanza.